從白宮擴權提案看美國加密資產稅務監管的 “終極拼圖”

本文作為 CARF 系列研究之一，將從此次提案切入，首先對 CARF 框架的制度背景與核心機制作簡要回顧；繼而結合美國現行的稅務信息申報與跨境信息交換體系，分析其在數字資產領域的制度銜接與潛在變化方向；

作者：FinTax

封面：Photo by Harold Mendoza on Unsplash

引言

根據美國政府官方網站顯示，美國國稅局（IRS）已於 11 月向白宮提交一項提案，建議採用一套針對數字資產報告與徵稅的國際標準，目前白宮仍對此提案進行審查中。這項名為《經紀人數字交易報告》的提案於 11 月 14 日提交至白宮，核心內容是落實 “加密資產報告框架”（Crypto-Asset Reporting Framework，簡稱 CARF）。一旦生效，IRS 將能獲得美國納稅人在海外交易所與境外平臺的加密交易信息。

這一動作發生在特朗普政府重新執掌白宮的背景下，顯得尤為耐人尋味。儘管市場曾對新政府抱有放鬆監管的期待，但財政現實與赤字壓力似乎讓聯邦政府在稅收執法上選擇了更為強硬的實用主義路線。這項提案不僅是美國國內稅法的修補，更是全球加密資產稅務監管拼圖中的關鍵一塊。

本文作為 CARF 系列研究之一，將從此次提案切入，首先對 CARF 框架的制度背景與核心機制作簡要回顧；繼而結合美國現行的稅務信息申報與跨境信息交換體系，分析其在數字資產領域的制度銜接與潛在變化方向；最後，從不同類型市場主體的角度出發，評估 CARF 落地可能帶來的合規影響與風險敞口，並提出相應的應對思路，以期為行業參與者與投資者提供參考與借鑑。 

1 白宮審查新規，鎖定全球加密稅源

白宮此次審查的提案，核心意圖在於在既有的國內數字資產報告規則的基礎上，引入更具跨境可執行性的國際信息披露機制，從而在稅務信息獲取上突破地域邊界，推動相關服務商承擔更嚴格、更全面的數據申報義務。這意味著美國監管視角不再僅停留於本土交易平臺的數據可得性，而是順應 CARF 所代表的全球稅務透明化趨勢，將信息觸角延伸至境外交易所與離岸服務網絡，目標在於形成對美國稅收居民境外加密活動的可識別、可追蹤、可交換的監管閉環。

該提案既是對國際協同治理的制度回應，也深受宏觀財政壓力的直接驅動。一方面，在全球主要經濟體加速推進 CARF 跨境報告標準的背景下，美國如不建立對接機制，將在跨境信息獲取與執法協作中面臨制度缺口；另一方面，在特朗普政府以減稅和關稅為雙引擎的經濟政策下，聯邦財政面臨嚴峻挑戰。據國會預算辦公室（CBO）測算，僅 2025 財年美國赤字就可能突破 2 萬億美元。在不增加傳統所得稅率的前提下，國內 “堵漏增收”（Closing the Tax Gap）的政策目標持續強化，數字資產尤其是離岸賬戶與跨平臺交易被視為稅收流失與合規盲區的重要來源。正如美國財政部曾在其《綠皮書》中多次指出的：“離岸加密賬戶每年導致的稅收流失高達數百億美元”。

2 CARF 開啟全球加密稅收 “CRS 2.0” 時代

《加密資產報告框架》（CARF）是經合組織（OECD）制定的全球加密資產稅務信息透明標準。該框架通過統一盡職調查規則和稅務信息自動交換機制，要求加密資產服務提供商（RCASPs）向稅務機關報送客戶身份、賬戶及交易等關鍵信息，並將向外部錢包的轉賬納入報告範圍，以彌補傳統金融監管在數字資產跨境流動方面的空白。

CARF 本身是一項由 OECD 制定的國際標準，不具備直接的法律效力，必須通過各國承諾加入、立法轉化與系統對接才能真正落地實施。申言之，CARF 在不同國家/地區開始實施的時間取決於各國的具體承諾。經合組織數據顯示，截至 2025 年 12 月 4 日，已有 75 個轄區正式承諾在 2027 年或 2028 年實施 CARF，其中 53 個轄區已簽署了 CARF 雙邊或多邊主管當局協議（CARF MCAA）。本次白宮審查提案可能第一次系統性給出美國路徑。

3 美國加密監管框架：逐漸走向有序清晰

儘管 CARF 在國際層面搭建了跨境數據交換的通道，但其能否真正發揮作用，仍取決於各國稅務機關是否具備充分的國內法授權與合規基礎，能夠充分利用境外數據。對美國而言，這意味著必須先在國內完成報告義務主體、信息口徑與執法權限的制度設計。回顧 2021—2025 年，美國在加密資產治理上呈現出逐漸有序清晰的特徵。

3.1 第一階段：基礎設施法案的伏筆（2021-2023）

起點通常被追溯至 2021 年《基礎設施投資與就業法案》（IIJA）對稅務報告規則的改造。 。該法案拓展了稅法下 “經紀人”（Broker）的定義，將任何 “負責定期提供涉及數字資產轉移服務” 的人納入其中 DeFi 開發者都納入了稅務申報義務人。但在隨後的兩年裡，財政部通過一系列擬議規則制定通告，圍繞 “是否為客戶提供交易執行/撮合/轉移服務、是否能夠獲取並驗證客戶信息” 等要素，逐步把純技術提供者與面向客戶的中介型服務作區分，逐漸釐清了監管邊界。

3.2 第二階段：1099-DA 表格的落地（2024-2025）

立法層面完成授權後，IRS 推動 Form 1099-DA 作為數字資產交易報告的標準化載體，並將適用起點錨定在 2025-01-01 之後發生的相關交易此舉旨在將數字資產交易的報告流程提升至與傳統證券交易相同的標準化水平。具體而言，美國本土交易所（例如 Coinbase、Kraken）現在必須強制性地為每位用戶生成 1099-DA 表格，詳盡列出每筆交易的成本基礎、獲取日期、出售日期及資本利得；該措施同時對行業產生了巨大的歷史數據清洗壓力，迫使交易所在 2024 至 2025 年間完成了大規模的用戶 KYC 補錄和歷史數據修正工作。對於無法提供完整稅務信息的賬戶，交易所採取了凍結或實施強制預扣稅等措施，確保國內稅務合規網絡的嚴密性。

3.3 第三階段：全球監管與離岸合規（2025 至今）

自 2010 年《海外賬戶稅收合規法案》（FATCA）通過並實施以來，美國已能通過全球金融機構申報體系獲取美國稅收居民的境外金融賬戶信息；但在相當長一段時間裡，加密資產交易平臺——尤其是境外交易所與離岸服務商——並未被充分納入這一套跨境信息披露網絡。當國內數字資產稅務報告制度（以 1099-DA 等規則為代表）逐步進入落地階段、加密資產金融化合規通道（如現貨 ETF）打開後，監管視野中的結構性缺口愈發集中地指向離岸市場：如果境外平臺交易信息無法被體系化獲取，稅務徵管將難以形成閉環，這也構成了近期白宮審查相關提案的現實背景。

2024 年，財政部/IRS 最終發佈並推進了數字資產經紀人信息申報的最終規則（1099-DA 體系），為國內數據歸集奠定基礎；隨後 2025 年相關部門將對接 OECD CARF 的擬議規則提交白宮審查，顯示美國開始探索將跨境信息交換機制納入數字資產徵管工具箱。

3.4 監管拼圖的成型：從嚴格執法到疏堵結合

值得一提的是，在稅務徵管體系逐步完成推進後，僅用 “稅務監管收緊” 並不足以概括美國加密治理的整體面貌。更準確的觀察是：美國監管正在從早期高度碎片化、以個案執法為主的模式，逐步過渡為一種組合式治理。一方面為合規金融化與機構參與打開制度化通道，另一方面通過報告、執法與信息機制持續抬升違規成本與稅基透明度。這種 “疏堵並舉” 的結構，是理解 2024 年以來政策信號分化的關鍵。 

FTX 事件後，SEC 主席 Gary Gensler 的執法即監管策略曾在 2023 年達到頂峰，對 Coinbase、Binance 等接連發起訴訟，行業如履薄冰。

然而在 2024 年，格局出現階段性變化。這一年中，美國證券交易委員會相繼批准了現貨比特幣 ETF（1 月）和現貨以太坊 ETF（5 月），此舉正式接納了加密資產作為一種 “合法” 資產類別，為傳統資本的合規入場打開了大門；與此同時，國會也採取了積極的立法行動，《21 世紀金融創新與技術法案》（FIT21）在眾議院獲得兩黨多數票通過（5 月），首次試圖建立清晰的監管框架，明確劃分 SEC 與 CFTC 的管轄權。此外，後續監管口徑在 2025 年出現調整（SAB 122），在一定程度上緩解了銀行進入加密託管等業務的會計處理阻力。

基於上述政策事件的解讀梳理，美國監管格局正由證券交易委員會（SEC）單一主導的執法模式，轉向由國會立法框架、SEC 與 CFTC 的審慎監管、以及財政部與國稅局（IRS）負責的反洗錢與稅務合規共同構成的協同體系。這一轉變體現了一種更為成熟、疏堵並舉的監管思路：一方面為符合規範的資產（如 ETF）提供發展通道，另一方面則對逃避稅收等違規行為（如通過 CARF 所針對的加密資產）強化管控。SEC 趨向靈活實則是為了將創新活動留在美國，而 IRS 加大監管力度，則是為了確保由此產生的財富能夠被納入美國稅基。

4 行業影響與未來展望：在透明時代尋找新平衡

全球監管清晰與稅務合規是大勢所趨，美國不斷強化離岸執法，將對加密資產行業的各個參與方產生深遠影響：“鴕鳥心態” 已然失效，一個全新的合規時代已經到來。

4.1 對虛擬貨幣交易平臺/經紀型服務商

在美國語境下，平臺合規的核心抓手是國內層面的 “數字資產經紀人報告” 體系（以 Form 1099-DA 為代表）。對面向美國客戶、或在美國具有報告義務連接點的平臺而言，其需要按照經紀人報告規則進行客戶身份信息收集、交易信息歸集與報表生成，並配套完善客戶稅務信息（如 TIN 等）與成本基礎相關數據治理（部分要素存在過渡安排）。若後續美國對接 CARF 的規則議程繼續推進，則對跨境業務佔比高的平臺而言，合規重心將進一步報送內容與跨境對齊，並可能觸發更嚴格的數據標準化、對賬留痕與跨境報送能力建設。總體看，這將顯著抬昇平臺的數據治理與合規投入，但也會提升其在機構客戶、銀行合作與合規市場中的可持續經營能力。

4.2 對個人投資者

隨著國內經紀人報告落地，更多交易數據會通過 1099-DA 等機制進入 IRS 的信息體系，個人的漏報空間被壓縮；若未來跨境信息交換機制進一步強化（包括 CARF 對接路徑），境外平臺與離岸賬戶的信息可得性提高，歷史交易與資金鍊解釋壓力也將上升。對投資者而言，真正的風險往往不是未來稅負增加，而是既往年度的申報一致性與成本基礎還原能力不足導致的補稅、罰息與合規爭議。

4.3 對加密資產託管機構

託管機構的義務邊界取決於其是否僅提供單純託管服務還是同時提供交易執行、撮合、兌換等經紀型服務。若僅提供保管、錢包管理、託管報告等服務，其合規壓力更多體現在客戶盡調、資產隔離、安全控制與與銀行合作要求上；但若託管與交易執行深度結合，則更可能被納入經紀人報告與相關稅務信息申報框架，需建立更完整的客戶稅務信息採集、交易口徑歸集與報表輸出能力。趨勢上，美國的制度演進會迫使託管機構更清晰切分業務線與角色定位，減少名為託管，實為撮合的灰色地帶。

4.4 對銀行及傳統金融中介

雖然稅務報告義務主要落在經紀型平臺與服務商身上，但銀行與傳統金融中介也會被動納入這一生態。銀行在為加密平臺提供法幣出入金、結算、託管或授信服務時，會更關注平臺的客戶盡調、交易可追溯性、稅務信息合規與制裁/反洗錢風險暴露，並可能把可被審計、可提供合規報表、能夠配合稅務/監管調查作為合作前提。對財富管理、家族辦公室等業務而言，加密資產也將更系統地被納入整體稅務合規與跨境申報規劃，促使機構客戶從投後補救轉向交易前的合規設計。

5 應對策略：從觀望轉向主動合規

鑑於美國對接 OECD CARF 仍處於審查鏈條中，具體適用範圍與技術口徑尚未完全明確，市場主體更可行的路徑是：以國內經紀人報告制度（1099-DA 等）為基準，並參考 FATCA/CRS 及其他司法轄區推進 CARF 的通用做法，提前完成數據治理與流程改造，為未來可能的跨境對接預留接口。

具體而言，對於交易平臺與經紀型服務商，要儘早評估自身是否落入經紀人/報告義務主體範圍，優先對齊 1099-DA 的客戶信息採集與交易數據歸集要求；在 KYC 流程中補齊 TIN、稅收居民身份等關鍵字段，建立可審計的數據留痕與報表輸出能力，並預留與國際數據結構兼容的映射接口，以降低後續規則落地的改造成本。

對於個人投資者，關鍵不在交易平臺，而在交易記錄與成本基礎是否可還原、可解釋、與申報口徑一致。建議儘早歸集跨平臺/跨鏈交易流水，保留成本、費用與對價憑證；對存在境外平臺交易或離岸賬戶的投資者，提前評估既往年度的申報一致性與潛在補報需求，避免信息可得性增強後被動應對。

對於託管機構與基礎設施服務商，要按業務實質劃分義務邊界：純託管以安全、隔離與可審計記錄為核心；若託管與撮合/執行/兌換等經紀服務耦合，則需參照平臺標準提升客戶稅務盡調與數據報送能力。即便細則未定，也應先把交易數據留存、對賬與報表能力做成待查的狀態。

結語

白宮此次對提案的評估，絕非孤立的行政命令，而是數字經濟時代國家主權對金融邊界的重新確權。對於從業者而言，這既是挑戰也是巨大的機遇。傳統的避稅思維將不再可行，取而代之的將是精細化稅務籌劃與自動化合規申報。在這個新時代，透明合規已成必然。正如本傑明·富蘭克林所言：“在這個世界上，除了死亡和稅收，沒有什麼是確定的。” 而在 Web3 的世界裡，這句話或許應該加上一個註腳：“即使在去中心化的區塊鏈上，稅收也終將如影隨形。”

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